در خصوص اعتراض سازمانهای دولتی نسبت به آراء کمیسیون ماده ۷۲ قانون شهرداری
بسمه تعالی
الف: مقدمه
جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده ردیف ۸۵/۸ وحدت رویه، رأس ساعت ۹ بامداد روز سه‌شنبه مورخه۲۲/۳/۱۳۸۶ به ریاست حضرت آیت‌الله مفید رئیس دیوان عالی کشور و با حضور حضرت آیت‌الله دری نجف‌آبادی دادستان کل کشور و شرکت اعضای شعب مختلف دیوان عالی کشور در سالن اجتماعات دادگستری تشکیل و پس از تلاوت آیاتی از کلام‌الله مجید و قرائت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌کننده درخصوص مورد و استماع نظریه جناب آقای دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس می‌گردد، به صدور رأی وحدت رویه قضایی شماره ۶۹۹ ـ ۲۲/۳/۱۳۸۶ منتهی گردید.
ب: گزارش پرونده
احتراماً معروض می‌دارد؛ بر اساس گزارش ۲۱۰۵۷/۵۰ ـ۳/۱۲/۱۳۸۴ دادگستری کل استان تهران، از شعب ششم و سی و پنجم دادگاههای تجدیدنظر این استان طی پرونده‌های کلاسه۸۱/۶/۲۹۷ و ۸۰/۳۶۰ در مورد مرجع رسیدگی‌کننده به شکایت مراجع دولتی از تصمیمات کمیسیون موضوع ماده۷۷ قانون شهرداری آراء مختلف صادر گردیده‌است که خلاصه جریان هر یک از پرونده‌های مذکور بشرح ذیل گزارش می‌شود.
۱ـ طبق مندرجات پرونده کلاسه۸۱/۲۹۷ شعبه ششم دادگاه تجدیدنظر استان تهران، شرکت دخانیات ایران در تاریخ ۱۲/۱۰/۱۳۸۰ دادخواستی به طرفیت شهرداری تهران، اداره کل درآمد و کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری بخواسته صدور حکم به ابطال رای شماره ۹۲ مورخ ۱۴/۷/۱۳۸۰ کمیسیون موضوع ماده مرقوم تقدیم که رسیدگی به شعبه ۲۰۳ دادگاه عمومی شهرستان ارجاع می گردد. شعبه مرجوع‌الیه پس از رسیدگی بموجب دادنامه ۷۷۰ـ ۲۴/۱۰/۱۳۸۰ با این استدلال که … قانونگذار آراء قطعی صادره از مراجع غیر دادگستری از جمله کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری را حسب ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری، تنها در آن دیوان قابل طرح دانسته و در این باره نصی دایر بر رسیدگی در دادگاههای عمومی به آراء قطعی مراجع مذکور وجود ندارد، بنابراین چون خواهان شخصی دولتی است دعوی را غیرقابل استماع تشخیص و قرار رد آن را صادر و اعلام می‌نماید. به دنبال تجدیدنظرخواهی شرکت دخانیات، پرونده در شعبه ششم دادگاه تجدیدنظر استان تهران مورد رسیدگی قرار گرفته و شعبه مذکور بموجب دادنامه شماره ۳۴۹ ـ ۲۵/۴/۱۳۸۱ با این استدلال که … در ماده ۷۷ قانون شهرداریها آراء کمیسیون مذکور قطعی و لازم الاجرا دانسته شده، نتیجتاً دادنامه بدوی را عیناً تایید می‌نماید.
۲ـ برابر محتویات پرونده کلاسه ۸۰/۳۶۰ شعبه سی و پنجم دادگاه تجدیدنظر استان تهران، شرکت دخانیات ایران در تاریخ ۲۰/۲/۱۳۷۹ دادخواستی بطرفیت شهرداری منطقه۱۶ و کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری منطقه مزبور بخواسته ابطال رای کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری منطقه ۱۶ به شماره ۳۶/۴۸۰/۱۶۰ مورخ ۱۱/۲/۱۳۷۲ که متضمن محکومیت آن شرکت به پرداخت عوارض مورداختلاف شرکت مذکور و شهرداری میباشد، تقدیم که رسیدگی به موضوع به شعبه ۹۰۵ دادگاه عمومی تهران ارجاع می‌گردد. شعبه مرقوم پس از رسیدگی، بموجب دادنامه ۷۹/۳۲۱۸ ـ ۱۰/۷/۱۳۷۹ با وارد دانستن دعوی، مستنداً به تبصره ۲ از ماده ۳ قانون وصول مالیات‌های غیرمستقیم و ماده ۳۰ قانون مدنی حکم به ابطال رأی کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری منطقه ۱۶ تهران صادر و اعلام می‌نماید. به دنبال اعتراض شهرداری منطقه۱۶ به این رأی پرونده به دادگاه تجدیدنظر استان تهران ارسال که رسیدگی آن به شعبه ۳۵ این دادگاه ارجاع می‌گردد. شعبه مذکور پس از رسیدگی بموجب دادنامه شماره۳۲۷۲ مورخ ۱۹/۸/۱۳۸۰ با رد اعتراض شهرداری، رأی بدوی را عیناً تایید می‌نماید.
با توجه به موارد فوق و با عنایت به اینکه بموجب ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری کلیه آراء قطعی صادره از دادگاههای تخلفات اداری و کمیسیونهای مختلف مانند کمیسیونهای مالیاتی، کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و … قابل شکایت و تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری اعلام گردیده و برای اشخاص حق شکایت در نظر گرفته شده‌است اما چون بموجب رای وحدت رویه شماره ۳۷، ۳۸ و ۳۹ مورخ ۱۰/۷/۱۳۶۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح در آن مرجع تشخیص داده نشده و از طرف دیگر دو رأی متهافت در موضوع واحد بر اساس استنباط از ماده ۷۷ قانون شهرداری از شعب مختلف دادگاههای تجدیدنظر استان تهران به شرحی که گذشت، صادرگردیده است؛ لذا مستنداً به ماده ۲۷۰ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری تقاضای طرح موضوع را برای صدور رأی وحدت رویه قضایی تقدیم می‌دارد.
معاون قضایی دیوان عالی کشور ـ حسینعلی نیّری
ج: نظریه دادستان کل کشور
احتراماً؛ درخصوص پرونده وحدت رویه قضایی ردیف ۸۵/۸ موضوع اختلاف نظر بین شعب ۶ و۳ دادگاههای تجدید نظر استان تهران در موضوع مرجع رسیدگی به شکایت مراجع دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری، با ملاحظه سوابق قانونی و مفاد گزارش تنظیمی بشرح آتی اظهارنظر می‌گردد.
ظاهراً احکام مستند گزارش تنظیمی ناظر به قطعیت یا عدم قطعیت تصمیمات کمیسیون ماده۷۷ قانون شهرداری میباشد. لیکن چون شخصیت مراجع دولتی در شمول اطلاق کلمه (مردم) به عنوان شاکی نیز محل اختلاف است لحاظ هر دو جنبه در بررسی موضوع حائز اهمیت است بی‌شک اجرای آرای کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری نوعاً مستلزم تصرف در حقوق اشخاص میباشد و طبق اصول مندرج در قانون اساسی مصونیت حقوق افراد از تعرض تضمین گردیده است و استثنای این مصونیت موکول به حکم قانون است از لوازم تضمینات قانون اساسی حق مسلم افراد بر دادخواهی میباشد برای رسیدگی به دادخواهی افراد به موجب اصول ۱۵۹و ۱۷۳ قانون اساسی مراجعی با صلاحیت مشخص قانونی مقرر گردیده‌است. بنابراین عدم استماع دعاوی و شکایات مردم از تصمیمات کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری به ادعای قطعیت تصمیمات مذکور مغایر اصول مذکور و ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری بوده که در نتیجه موجب نقض حقوق اساسی افراد به شرح اصل۳۷ قانون اساسی خواهد بود و از طرفی مغایر وظیفه قوه قضائیه به شرح بند۱ اصل ۱۵۶ قانون اساسی و اصول ۱۵۹و ۱۷۳ همان قانون در مقام احقاق حق و فصل خصومت بوده و موجب تعطیلی وظیفه نظارتی قوه‌قضائیه بشرح مصرحات قانون اساسی و تکلیف ذاتی سازمانی آن میباشد و چون پذیرش مصونیت حقوق افراد از تعریض و قبول حق دادخواهی افراد در این خصوص ملازمه با وجود تشکیلات مناسب دارد که بشرح اصل۱۷۳ قانون اساسی مقرر گردیده برای رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی و احقاق حقوق آنان دیوان‌عدالت‌اداری تشکیل شود، صلاحیت دیوان مذکور بشرح مقررات قانون تشکیل دیوان‌عدالت اداری از جمله ماده ۱۱ آن احصاء گردیده‌است لیکن چون به قرینه کلمه مردم در اصل ۱۷۳ و قانون دیوان عدالت اداری طبق رأی شماره ۳۷،۳۸و ۳۹ وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت ادرای مورخ ۱۰/۷/۱۳۶۸ شاکی باید فردی از آحاد مردم باشد و این امر منصرف از مراجع عمومی و دولتی است دیوان عدالت اداری واجد صلاحیت قانونی برای رسیدگی به شکایات مطروحه از ناحیه آنان نخواهد بود لیکن نتیجه فقدان صلاحیت دیوان عدالت اداری غیرقابل استماع بودن شکایات مراجع مذکور نمیباشد بلکه با انصراف صلاحیت استثنایی دیوان عدالت اداری، طبق اصول کلی و صلاحیت عام مراجع قضایی دادگستری به شرح اصل ۱۵۹ قانون اساسی موضوع قابل استماع و رسیدگی در محاکم عمومی ذیصلاح خواهدبود. بدین جهات چون رأی شعبه ۳۵ دادگاه تجدیدنظر استان تهران که به لحاظ این مراتب صادر گردیده‌است، در نتیجه منطبق با اصول و موازین تشخیص و مورد تأیید میباشد.
د: رأی شماره۶۹۹ـ۲۲/۳/۱۳۸۶
رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور
قانونـگـذار برای آراء صادره از مراجع غیر دادگستری نوعاً مرجعی را برای رسیدگی به اعتراضات و رفع اشتباهات احتمالی تعیین نموده‌است، در حالی که برای رسیدگی باعتراض نسبت به آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری که ابتدائاً رسیدگی می‌نماید چنین مرجعی پیش بینی نشده‌است، بنابمراتب، همانطور که بموجب اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مردم می‌توانند اعتراضات خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نمایند، سازمانهای دولتی نیز می‌توانند برای رفع هر نوع تخلف احتمالی از قانون، در صدور آراء کمیسیون ماده ۷۷ از حیث نقض قوانین یا مقررات و مخالفت با آنها، به مراجع دادگستری که مرجع تظلم عمومی است مراجعه نمایند و بنظر اکثریت اعضاء هیات عمومی دیوان عالی کشور رأی شعبه ۳۵ دادگاه تجدیدنظر استان تهران در حدی که با این نظر تطابق داشته باشد صحیح تشخیص می‌گردد.
این رأی بموجب ماده ۲۷۰ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهها لازم‌الاتباع است.
ماده ۷۷ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴: رفع اختلاف بین مؤدی و شهرداری به کمیسیونی مرکب از نماینده شهرداری و نماینده دادگستری و نماینده انجمن شهر ارجاع می‌شود و رأی کمیسیون مزبور قطعی است. بدهیهایی که طبق رأی این کمیسیون تشخیص شود طبق مقررات اسناد رسمی قابل وصول میباشد.
در نقاطی که نماینده دادگستری نباشد فرماندار یا بخشدار قائم‌مقام او میباشد.
اصل ۱۷۳ قانون اساسی ۱۳۵۸: به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام “دیوان عدالت اداری” زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند.
ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ (این قانون به استناد ماده ۱۲۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ نسخ شده است): صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
۱- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:
الف- تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها ومؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها وتشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها.
ب – تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به وظایف آنها.
۲ – رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیأتهای بازرسی و کمیسیونهایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، شورای کارگاه، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده(۱۰۰) قانون شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده (۵۶) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها.
۳ – رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند(۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی.
تبصره ۱ – تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای(۱) و (۲) این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.
تبصره ۲ – تصمیمات و آراء دادگاهها و سایر مراجع قضائی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمیباشد.
ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲: صلاحيت و حدود اختيارات ديوان به قرار زير است:
۱ـ رسيدگي به شكايات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از:
الف ـ تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شركتهاي دولتي و شهرداري‌ها و سازمان تأمين اجتماعي و تشكيلات و نهادهاي انقلابي و مؤسسات وابسته به آنها
ب ـ تصميمات و اقدامات مأموران واحدهاي مذكور در بند «الف» در امور راجع به وظايف آنها
۲ ـ رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي هيأتهاي رسيدگي به تخلفات اداري و كميسيون‌هايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي، هيأت حل‌اختلاف كارگر و كارفرما، كميسيون موضوع ماده ( ۱۰۰ ) قانون شهرداري‌ها منحصراً از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها
۳ـ رسيدگي به شكايات قضات و مشمولان قانون مديريت خدمات كشوري و ساير مستخدمان واحدها و مؤسسات مذكور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتي كه شمول اين قانون نسبت به آنها محتاج ذكر نام است اعم از لشكري و كشوري از حيث تضييع حقوق استخدامي
تبصره ۱ ـ تعيين ميزان خسارات وارده از ناحيه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهاي (۱) و (۲) اين ماده پس از صدور رأي در ديوان بر وقوع تخلف با دادگاه عمومي است.
تبصره ۲ ـ تصميمات و آراء دادگاهها و ساير مراجع قضائي دادگستري و نظامي و دادگاههاي انتظامي قضات دادگستري و نيروهاي مسلح قابل شكايت در ديوان عدالت اداري نمي باشد.